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定价：￥49.0
字数：365千字
浏览次数：4729

航空法评论(第6辑)

作者：杨惠,郝秀辉/主编
出版日期：2017-03-30
责编：周丽君
所属分社：独立策划部
ISBN：978-7-5197-0581-7
印次：1-1
开本：16开
装订：平

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名家点评

本书稿以民航法修订为主题，介绍国外航空法，探讨航空运输、航空安保、无人规制、航空租赁等法律问题，以期有益于立法与指导航空法实践。

2016年8月8日，中国民用航空局在其官方网站公布了《民用航空法（修订征求意见稿）》，向社会公开征求意见。笔者对《民用航空法（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）进行了研究，提出如下修改建议，供中国民用航空局参考，也请各位专家学者批评指正。
一、公共航空运输企业经营许可证与运行合格证问题
（一）相关规定与解读
《征求意见稿》第92条规定：“企业从事公共航空运输，应当向国务院民用航空主管部门申请领取经营许可证和运行合格证。”与修改前相比，增加了运行合格证的许可。
这个新增加的运行合格证，与经营许可证相比，在功能上有什么不同呢？综观《征求意见稿》全文，除本条外，运行合格证的作用还规定在第203条，该条规定：“违反本法第92条、第147条第2款的规定，未取得公共航空运输经营许可证、运行合格许可证或者通用航空经营许可证、运行合格许可证而从事公共航空运输或者从事经营性通用航空的，国务院民用航空主管部门可以责令停止生产、维修或者经营、运行活动。”
从这两个条文可以看出，对于公共航空运输企业，如果说这两个许可证有所不同的话，可能主要体现在形式上，取得经营许可证主要说明国家允许该公司经营公共航空运输业务，取得运行合格证说明该公司能够合格运行。但是从实质上来看，经营许可证和运行合格证的作用基本是相同的。首先，两证都是在获取营业执照后、正式从事公共航空运输业务前取得。其次，没有其中的任何一个许可证，航空公司都不能从事公共航空运输业务，否则就要受到处罚。再次，如果只拿到经营许可证而不能获得运行合格证，那么航空公司还是不能从事公共航空运输业务，与获得经营许可证的法律效果是允许航空公司从事公共航空运输业务相矛盾。最后，如果不能安全运行，国家就发给经营合格证允许企业从事公共航空运输业务也不合理。
（二）修改建议
1.建议将经营许可证与经营许可阶段的运行合格证合并成一个经营许可证
鉴于《征求意见稿》中的经营许可证与运行合格证都是在公共航空运输企业取得企业法人营业执照后、从事公共航空运输活动前获得，目的是确保公共航空运输企业安全、正常运营，那么完全可以将这两个许可证合并成一个经营许可证，将有关安全运行的许可条件纳入经营许可证的许可条件中。这样处理有如下理由：
（1）符合国务院简称放权、放管结合、优化服务要求
本届中央政府成立以来即大力推进简政放权、放管结合、优化服务工作，李克强总理为此召开了一系列的会议，修改了大量法律、行政法规，取消、下放了大量行政许可事项，国务院部署了多次监督检查活动。近日，国务院印发的《关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》（国发〔2016〕48号）中又要求“推进行政审批制度和监管制度改革，优化行政审批流程，重点围绕生产经营领域取消和下放行政审批事项，合并具有相同或相似管理对象、管理事项的证照资质，实行联合审批”。这两个许可证的管理对象相同、实施许可的环节相同、实施的机关基本相同（可能会有民航局与地区管理局的区分），将这两个许可证合并为一个，可以提高管理效率，缩短审批周期，降低企业的制度性成本。
（2）符合社会管理的一般规律
经营许可管理是我国对关系人民生命财产安全和社会公共利益的营业活动实施监管的一种重要手段。除航空业外，银行、保险、证券、药品生产与经营、道路运输、海洋运输、水路运输等行业都实行经营许可制度，除获得营业执照外，还需要获得相应的许可证才能实施相应的营业活动，否则就是违法行为，要承担严重的法律责任。在那些行业中，都实行一证一照的管理模式，即许可证与营业执照。那些行业也普遍与人民的生命、财产安全有关，企业需要具有相应的安全管理能力，对这些安全管理能力的要求都体现在经营许可条件中。按照相关法律规定的经营许可条件获得许可，就表明这些企业具有了相应的安全管理能力，能够保证企业的安全生产活动。《民用航空法》将公共航空运输企业的经营许可证与许可阶段的运行合格证合并以后，就可以实现一证一照的管理模式，与社会上其他行业的管理模式相同，符合社会管理的一般规律。
（3）“先照后证”的行政审批制度改革为两证合一创造了条件
在2015年《民用航空法》（以下简称《民航法》）修改前，对公共航空运输企业实行经营许可证与运行合格证两证管理方式是合理的。这是因为2015年修订之前的《民航法》实行“先证后照”的管理方式，即设立公共航空运输企业需要先获得民航主管部门颁发的经营许可证，凭经营许可证到工商行政部门申请营业执照。在企业取得营业执照后再实施运行合格审定，审定合格后才可以开展公共航空运输活动。在这种制度下，在获取营业执照前实施运行合格审定会非常不经济，将造成社会资源的巨大浪费。因此，实行两个阶段、两个许可证的管理是合理的。
2015年修订《民航法》后，国家对公共航空运输企业实行“先照后证”的管理方式，即设立航空运输企业可以直接到工商行政部门申请营业执照，获取营业执照后再到民航行政部门申请公共航空运输经营许可证。根据修改后的《民航法》，不仅是新设航空公司，而且已经存续的企业也可以直接申请开展公共航空运输业务。在这种制度下，经营许可证和运行合格证都是已经成立的公司在开展公共航空运输业务前必须获得的，而且这两个证都是由民航行政部门颁发的，只要将有关安全运行的条件纳入经营许可证的许可条件中，就可以将两个许可证合并在一起，用一个许可证实现了两个许可证的功能和立法目的，从而可以提高效率。
（4）经营许可证与运行合格证的申请条件存在大量重合。
《征求意见稿》规定了经营许可证的申请条件，但是并没有规定运行合格证的申请条件。按照目前的行政管理实践，运行合格证的许可条件规定在《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（中华人民共和国交通运输部令2016年第6号）中。《征求意见稿》规定的许可条件中，“（三）具有运营所需要的基地机场和固定的办公场所及设备；（四）有不少于国务院民用航空主管部门规定的最低限额的实缴注册资本”等条件的审查比较简单，“（二）主要负责人应当具备相应的专业知识、管理经验和能力；（五）有符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器；（六）有必需的依法取得执照的航空人员”等许可条件的审查要求较高、难度较大。但是这些审查要求较高、难度较大的条件都包含在《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》中。因此，经营许可证与运行合格证的许可条件大部分是重合的。这对将两个许可证合并成一个许可证提供了事实上的合理性与可能性。通过两个行政许可的合并，可以大大减少民航行政部门的重复劳动，提高效率。
当然，将两个许可证合并成一个许可证实施行政许可，对民航行政管理部门的管理改革效率提出更高的要求。这种许可客观上要求民航局改变现行的许可实施方式，提高许可效率，否则，可能会比两证许可的效率更低，浪费更多的资源，造成更大的制度成本。

《航空法评论》第6辑共设10个专题，研究内容包括：民航法修订、航空运输法律、航空安保法律、无人机规制、航空租赁法律、航空事故、航空人员法律、航空公司法人治理、通用航空法、国外航空立法译文和释义。
为积极配合《民用航空法》的修订和《航空法》的制定工作，本辑继续关注、汇集和展出《民用航空法》修订和《航空法》立法的学术观点与建议，期冀推动对修法和立法制定的研讨和交流。为此，本辑特别刊出了吴建端先生的“‘航空运输自由化+’下的民航法”和郭才森先生的“关于对《民用航空法（修订征求意见稿）》的几点建议”两篇文章。另特别刊出《美国法典》第49章航空运输法第449分章安保法、《德国航空法》、《加拿大航空法》、《英国民用航空法》的立法译文和2015年《印度尼西亚航空运输法》的释义文章，希望通过对国外航空立法的了解和比较，助力于中国航空立法的研究。
当今，国际航空运输呈现出自由化和电子化发展的趋势和方向。姚昌金和程东浩两位博士的“国际组织与航空运输自由化问题研究”一文，对世界贸易组织（WTO）、经济和社会发展组织（OECD）和国际民航组织（ICAO）等国际组织在国际航空运输自由化过程中发挥的重要作用进行了详尽的论述。随着信息技术特别是互联网技术的不断发展，航空电子商务发展突飞猛进、交易井喷，其对以纸质为基础的各项法律制度和企业经营管理带来诸多冲击和挑战。陈威华先生的“航空业电子商务发展面临的法律挑战”一文迎难而上，积极正视航空电子商务发展出现的问题，提出了一些应对挑战的措施。孙磊和魏晓雷两位先生的“论航空货运争议的几个法律问题”一文，对航空法意义上的“承运人”、“现代物流集成商”、“货运代理人”的身份以及“航空货运索赔主体”等基本概念和争议进行了细致的阐释和明晰。张军副教授的“航空旅客权益保护法律关系论”一文，立基于航空旅客权益与消费者权益的关系、航空旅客权益与航空安全的关系、航空旅客权益与承运人利益的关系，指出现行《民用航空法》侧重维护航空安全和保护航空承运人利益而对航空旅客权益保护不足的流弊，探讨了中国航空旅客权益保护制度的改革与完善。
2010年国际航空保安公约外交大会产生了新的国际多边条约——《北京公约》和《北京议定书》，这是国际航空立法史上第一个以中国城市命名的国际公约，是国际反恐公约框架的重要组成部分。赵劲松博士的论文“国际航空保安公约的政治与法律问题——再评2010年《制止与国际民用航空相关的非法干扰行为的公约》”，详尽地论述了《北京公约》和《北京议定书》的出台背景、争论与妥协及其在中国国内的适用等问题。
近年来，随着无人机的迅猛发展，带来的法律问题层出不穷，对无人机的规范成为当务之急。陈学军博士的“民用无人机规范的基本原则和路径”一文，在考察了欧洲和美国有关无人机的规范后，给出了无人机规范的基本原则和制度设计，对规范和指引我国无人机的管理提出了切实可行的建议。栾爽教授的“美国无人机隐私保护的法律问题”一文，对我国无人机发展中的隐私保护立法提供了可借鉴之处。
飞机租赁是目前航空公司引进飞机、加速机队更新、扩大营运规模、解决融资需求的一种重要方式，但飞机租赁过程中存在较多合同风险。高峰和金喆两位律师的文章“飞机租赁合同税费条款争议的风险及解决”，可为交易者提供防范之术和解决路径。
伴随中国民航业快速发展，航空飞行人员的需求日增，但飞行人员的培训和流动不断发生争议。在国内培训机构不足以满足航空公司飞行人才需求的情形下，选送飞行学生境外培训已成重要的方式。车彤教授和许凌洁副教授的“飞行学生境外培训人身损害事故处理研究”一文，依据我国法律理论、民航局相关规范以及实务经验对境外培训学生人身损害事故的处理规定、合同约定和处理原则进行了梳理和总结。董玲的“飞行员流动的几个实践问题”一文，探讨和分析了飞行员流动的原因、流动的过程中所涉及的安保评价、飞行技术档案、身体健康档案等流转的争议焦点、裁决实践和行业操作习惯等问题，积极探索飞行员自由择业和保障航空公司飞行员队伍稳定之间的衡平路径。
此外，本辑还推出了李亚凝博士的“论航空公司的法人监护制度”一文，其针对施行的《关于控股航空公司实施统一运行有关问题的通知》，研究了拥有行政许可的航空公司法人之间是否可以适用监护制度问题。Weimin Diao和Chrystal Zhang的“Deficiencies of Chinas General Aviation Law and its Improvement”一文，介绍了中国通用航空法的发展现状。

编者

2017年1月10日

于中国民航大学航空法律与政策研究中心

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